鈴木けいたろう Web（埼玉県ふじみ野市）

ＮＰＯ再考（２００６年）
　
はじめに
　
　９８年の法制定以来、国内ＮＰＯ法人（特定非営利活動法人）の数は増え続け、０５年の統計では、法人登録数は２万５０００を超えてなお増加傾向はとまらない。
　
　多くの自治体でＮＰＯの存在はめずらしくなくなったし、テレビや新聞といったマスコミに取り上げられる回数も増えた。「NPO理事」といえば、何らかの肩書きとして社会にも通用するかのようであるし、０７年問題で大量退職する団塊世代の受け入れ先としても、あるいは、地方自治体の指定管理者制度の受注先としても、ＮＰＯはしばしば話題に上るようだ。
　
　だが、だからといってＮＰＯが広く社会に受け入れられ、「新しい公共」であるとか「官と民の協働」などとして、人びとに認知されたというのは言い過ぎだろう。
　
　実際のところ、自治体の指定管理者導入で受注指定法人となったＮＰＯは１０％に満たないし、それも旧来の管理委託を行っていた団体がＮＰＯ法人を取得したという例が圧倒的に多い。一方では、暴力団関係者がＮＰＯ法人を隠れ蓑にしているとして解散を通告され、法人は作ったものの実態の不明なもの、連絡先すら定かでなく業務改善命令が出されるなどのケースが後を絶たない。ある調査によれば、ＮＰＯ法人の半数以上が、こうした実態なき法人となっていると報告している。
　
　本稿では、こうした法制定以来の現状を踏まえつつ、ＮＰＯとは何かに迫ってみたい。また、そうしたＮＰＯは、われわれ社会運動にとって何らかの役割を担いうるか、といったいささか自分たちの現状に引きつけた議論を試みることにする。
　
　そこで大変アプリオリではあると思うが、まず最初に、ここに政治と企業、公と私という縦横二つのベクトルを設定して問題を考えてみることにしたい（図１）。政治と企業を横軸に、公と私を縦軸においた図を念頭に置いていだけないだろうか。ちょうどこの両者の中間項にあるＮＰＯの位置を明確にしていきたいのである。
　
なんのためにＮＰＯ
　
　３月１１日朝日新聞be Report欄に「ＮＰＯで成功するコツ」という記事が組まれた。
この記事によれば、「成功するための７箇条」とは、１、はっきりとした使命を。２、仲間選びは慎重に。３、自前で実態調査を。４、ない力は外から。５、財源は多様に。６、活動は楽しく。７、小さくとも成果を。となっていて各地ＮＰＯの実践例とともに紹介されている。
　
　さてこれを見て、この点は得意だがこの点はどうも・・といった見方が成り立つだろうか。これらは相互に絡み合うのできっちりとは分類できないが、筆者なりの勝手な考えを言えば１，３，７といった目的に係わる分野を、「政治と企業」の横軸で考え、２，４，５，６といった組織編成や手法に係わる部分は「公と私」の縦軸に分けて考察することができそうである。
　
　まず１の「はっきりとした使命」のほか、３や７に係わる分野で見ておこう。
０３年５月の法改正で、ＮＰＯ法の指定する特定非営利活動は、現行の12分野に新たに５つの分野が加えられ、全部で17分野となった（別表１）。このいずれかに属さないと法人認証は無理だが、この分野に属すれば官庁は「必ず認証しなければならない」ものとされている。これは許認可ではなく、認証、つまり承認という手続きだから、それほど難しい要件ではない。
　
　たとえば、水力発電を目指したとしよう。その発電が環境保全に貢献する技術革新の要素を備えていれば、「環境の保全を図る活動」にも「科学技術の振興を図る活動」とも分類出来るので、充分に法人取得の要件を満たしていることになる。ただし実際に技術が完成して、電気の販売が可能ならば、わざわざＮＰＯになる必要がない。企業活動としてやっていく道も選択できるからだ。
　
　ところが「使命」の部分、つまり「環境保全」に重きが置かれていたとしたらどうだろうか。その「使命」実現を目的とするならば、企業的な採算に見合わなくとも、活動することはたくさんある。つまりより高度な技術を求め、環境的な目的に合致させるために、寄付を求めて人々に訴えることも出来るし、行政から何らかの助成を引き出すことも可能である。
　
　しかし、より強くその「使命」を意識するなら、やはりＮＰＯである必要がなくなる。政治的な目的（政権の獲得、政策への介入）をもって、政党もしくは政治団体を志向する方が「使命」の実現には遙かに有利だったりするからである。
　
　ＮＰＯの領域はこの企業と政治の中間（スキマ）に実に曖昧な形で位置している。
　
　ＮＰＯの行う事業は、収益的な事業もあれば、社会的な課題の解決をかかげる場合もある。たとえば「環境保全」を目的としたNPOでも、実際にやっていることはバザーなどの収益事業のみというのもまったくかまわないのである。アメリカの環境団体のように、派手なパフォーマンスで世論に訴え、ダイレクトメールで寄付を募るのもいいだろう。
　
　肝心なことは、市場経済的に収支のバランスが成立して活動を継続的に保持するから、法人格の取得の必要が生じるのであって、何らかの事業、誤解を恐れず言えば企業的（経済的）な仕事をしないならＮＰＯになる意味はないということである。その意味で、事業化する分野を自分で調査、研究、開発し、具体的な成果を積み上げて、組織の活性化を図るなどの技量が必要となるというわけなのだ。
　
どうやってＮＰＯ
　
　今度はそうした組織の編成や手法の問題（７箇条の２，４，５，６）を「公と私」の縦軸で考えてみよう。
　
　ＮＰＯ法人は「営利を目的としないこと」、つまり非営利のセクターであるということが大前提になる。
　
　営利を目的としないということは収益事業をやってはいけないということではない。それは「利益があがってもそれを構成員で分配せず、また解散時にはその財産を国等に寄付する」こととされる。要するに組織の財産を構成員の財産として処分することや、私有財産と見なすことはできない、といっているのだ。もちろん利益を上げて、報酬や給与として社員に支払われることには（役員には制限があるが）なんら問題がない。
　
　このほか、法制では組織の構成、財政報告、情報公開などの手法が事細かに決められており、一定規模以上のＮＰＯとなれば、事務手続きを行うだけで専属の事務員を必要とするほどの事務量になる。実際にやってみるとものすごくめんどうくさい。どうしてこんな手続きが必要なのか。それはＮＰＯの公的性格が強く意識されているからである。
　
　日本では公共的な領域は、国家・行政を除けば、非営利部門が担うとされる。法人とは個人に認められる諸権利を、組織に与え一個の人格と見なす考え方だが、学校法人、宗教法人など独自法で定める以外の「公益」の法人を規定しているのが民法３４条だ。具体的には公益法人、社会福祉法人、農協、毛色の変わったところで生協など協同組合が含まれる。これらはすべて監督官庁の許認可（ＮＰＯのように認証ではない）で成立し、基本的には行政の下請けとしての位置を与えられ、特権的な税制をうけたり、ときに天下りの機関になったりもする。
　
　公益法人（財団法人・社団法人）は収益事業への課税において「みなし寄付」が認められ、法人税には軽減税率が適用され、預金金利などの金融収益も非課税となる。なお社会福祉法人の場合は、みなし寄付の範囲がより大きく、介護保険事業など非課税である。
　
　ＮＰＯも原則非課税だが、法人税法上の収益事業（３３業種）は課税対象とされ、住民税の均等割税も支払うことになる。この差別的な待遇は日本の特徴といえるのだが、既存の公益法人擁護のためか、ＮＰＯは私人に近い扱いを受ける。
　
　これが公と私の狭間にあるということの意味である。私人なのかと思えば私的財産は認められず、報告義務や手続きに縛られる。公人かと思えば税法上の優遇処置は受けられないのに、私人としての自由さもない。このどっちつかずの中途半端な形態がＮＰＯということになる。
　
　中途半端なスキマ産業としてのＮＰＯ。こうした定義は、否定面が強調されるように受け取られるかもしれないが、スキマ産業は、言い換えればベンチャーである。専門的な領域もあるが、どちらかといえばその手軽さを活用して、仲間づくりや、問題を広く外へ訴えたりする組織の編成や手法を得意とする。そんな活動のあり方がNPOの特徴として浮かび上がってこないだろうか。
　
　もう一つの特徴は行政を動かしやすいことだ。今、地方自治体はアウトソーシングに血道をあげて、何とか、行革＝小さな自治体づくりを成功させようとしているから、「非営利」、「市民的」で「公共的」なイメージを持つＮＰＯにとっては委託事業や、指定管理者となるチャンスでもある。もちろん正面から訴えて、助成を引き出す道もある。
　
　「７箇条」のいう多様な財源とは、寄付もあるが、こうして行政や企業とタイアップしている事例がほとんどだろう。「官との協働」など多くの人が未経験だからためらいはあるかもしれない。しかし、仲間づくりやネットワーキングなどの領域は、市民運動や社会運動が経験していることと何も変わらないし、むしろ専売項目だといえる。
　
　図に立ち返ってみてみれば、どちらかといえば「政治」の側に近く、どちらかといえば「私」の側に近くて自由度が高い。そんなＮＰＯをわれわれが目指していくことは可能ではないだろうか。
　
どこからきたのかＮＰＯ
　
　非営利部門の諸組織がどのように成立しているかは国によって違うので、その自由度や形態は実に様々だが、一般的に政府・行政の役割が大きければ、非営利部門の役割は小さく、国家行政が縮小を図れば、非営利部門が伸張するという傾向は共通である。
　
　アメリカなどはもともと政府の権限は限定され、非営利部門は自ずと成長したが、日本は政府・行政の権限が大きく設定されており、非営利部門は限られた領域に押しとどめられていた。ＮＰＯ法などが登場したのは、新自由主義的な「小さな政府」路線との関係で、行政が「民間でやれることは民間で」とアウトソーシングしていく領域に、企業では担えないスキマが生まれることを懸念して、そこをＮＰＯなどに下請的に埋めさせようという意図が読みとれる。
　
　従って、行政にとってはＮＰＯをいかにコントロールするかが課題だが、ＮＰＯにとっては単なる下請けを越えて、社会の中にいかに役割と位置を占める活動を拡大していくかが課題となる。そこで税制の優遇化、制度の自由化などは不可欠の要求項目である。
　
　とはいえ非営利部門の原点は、政府・行政の不備や非力、を民衆自身の努力によってカバーしていく、その意味では「スキマを埋める」作業にあったことは確認しておくべきだろう。
　
　こうした非営利組織の原初とでもいうべきものを、ここでは資本主義発生の端緒でもあったイギリスの、協同組合運動の発祥として世界に知られるロッチデール原則に立ち返って見ることにする。
　
　話は１８４４年にさかのぼる。

　産業革命を経て発展したイギリス資本主義が、エンゲルスの『イギリス労働者階級の状態』に見られるような、小生産者の没落による失業と貧困に苦しむ時代を迎えていたころである。イギリスの協同組合運動は、そういった社会状況のなかから労働運動や社会主義と並行して起きた。
　
　ランカシャー州ロッチデールで、世界初の協同組合である「ロッチデール公正先駆者組合」が28人の紡績工らによって設立されたが、ここを発祥の地として後に確立していく考え方が「ロッチデール原則」と呼ばれ、協同組合の世界的な運動に影響を与えていくのである。
　
　すでに伝説となっている物語は次のようなものだ。
　
　最初に組合を立ち上げた紡績工たちは、自分たちの一か月分の給与1ポンドを出し合って、小さな店を開くことから始めた。取扱い商品は小麦粉、オートミール、バター、砂糖の4商品だけ。なおかつ開店時間も月/土曜の晩に限られた。ところが、同組合は著しい成長をみせて、わずか12年程度で組合員数50倍、基金総額約400倍にまで成長をとげる。1867年には図書室など教育施設まで備えるセントラルストアをオープンさせるのである。
　
　先駆者組合設立当初1844年の最初の規約には、「自立した国内植民地の設立」を目的としており、「国や行政に、企業に依存するのではなく、必要とあらば自らの手で働く機会を作り出す。必要とあらば台地を耕し、自らの手で食料も安定確保しよう」（内橋克人『共生の大地』）という思想が息づいていたという。そのために「一人一票の議決権」「現金での取引」や「公正で品質の良い商品」など今に生きる数々の「原則」が取り決められていくのである。
　
　有名な「万人は一人のために一人は万人のために」というスローガンも、協同組合運動で使われたのが最初だそうだ（『新版協同組合事典』家の光協会四〇頁）。これらはロバート・オーエンを祖とする社会主義者たちの考え方だった。
　
　先駆者組合が案出した原則とその世界的な変遷については割愛させていただくが、ここでは「対出資金利子の固定/制限」と「購買高配当」といった原則だけは紹介しておこう。
　
　「対出資金利子の固定/制限」は、出資金に対する利子を固定し、売上高が増加しても利子配当の高騰を制限する仕組みである。売り上げの増加で得た資金は共同の利益のためのフォンドづくりや投資にまわすためで、「他の組合援助」のほか「教育施設」や「禁酒ホテル」建設など福利厚生も想定された。
　
　もうひとつは「購買高配当」。現在のポイント制のようなものだが、買ってくれた人には利益の一部を還付する仕組みで、広告費や中間商人を排除するぶんの利益を利用者に回して、購買インセンティブを高めたわけだ。
　
　このようにロッチデール原則は、一方で市場経済に適応する形で協同組合運動を自立させながら、他方で「公正」を社会的に貫徹させる形で資本主義経済に対する批判を展開したことに特徴があった。貧困や失業を乗り越えて相互自助を遂げていこうとするソーシャル・アントレプレナー（social entrepreneur）精神は、まさにここに息づいていたのである。
　
　日本のＮＰＯ法は「小さな政府」路線との対応で、行政の都合から生まれたものであり、生き延びていくためには、おそらく、ほとんどの場合に、行政の下請的な性格は免れない。そういう意味では、ＮＰＯ本来の特性を備えた非営利部門としての組織、つまり自立した共同体でありながら社会改革も提案できるような要素を持った組織はまれであるというのもうなずける。しかし、「小さな政府」がもたらす、様々な社会的矛盾を改革していくために、政府・行政機関とは一線を画したＮＰＯが成長していくならば、その果たすべき役割はけして小さくないのである。
　
ＮＰＯはどこへ行く
　
　国家は、家族その他の中間的諸組織から成り立つが、そこでの支配権はだれが握っているのか、これは政治学の大きなテーマだった。人間の社会生活の営みは、家族やその属する共同体を起源とするという考えにそう異論はないだろう。だから家族を支配するのは、国家レベルの一般的な原則ではなく、家族や共同体に固有の原理でなければならないという考えが成り立つ。
　
　ここから「補完性の原理」（Principle of subsidiarity）という命題が成立する。
　
　すなわち人びとの生活の問題は、その生活に最も近いところにある共同体が決定し、問題の解決を図らねばならない。ときに、その手に余るような場合にのみ、さらに上部にある連合的な共同体の手に委ねられるが、だからといって、下位レベルにあるものをコントロールしようとしてはならず、かかわりは補完的であるべきだ、とする考え方である。
　
　これに対し、国家にこそ支配権を認め、唯一人格を認めるというのは、今なお、国際社会の主流をなす考え方である。そこでは、家族及び共同体など中間的組織は従属した位置にしか置かれない。
　
　しかし、近年こうした国家主権の考えは大きく揺らぎ始めた。なにより地球環境問題が国境という枠にとらわれていては解決不可能であることを突きつけたし、グローバル化する情報、経済があたらしい時代を引き寄せた。ここにいたって国際協力のあり方は、大きな変化を見せてきたのである。
　
　その典型的な出来事は、いうまでもなくＥＵの成立である。「補完性の原理」が盛り込まれたマーストリヒト条約は、ヨーロッパ11カ国の外交・安全保障政策の統合、経済・通過の統合などのほか、超国家機関としてのＥＵ設置を正式に発足させたのである。
　
　ギデンズは『第３の道』で次のように書いている。「サブシディアリティは、超大型国型でも単なる自由貿易圏型でもない政治的秩序を構築するために理念であると同時に、国家の影響力を刷新するための理念でもある」（邦訳128頁）。
　
　そもそもは、ＥＵの枠組みに吸収される事によって、それまで各国が行って来た文化や政策の独自性が制限されるのではないかという不安や不満に対応するため、「それぞれの国で出来る事は極力その国でやってもらう。国のレベルでは不可能な、ＥＵで行うしかないと判断される問題についてのみ、ＥＵが権限を行使する」という原則を打ち立てたことにはじまる。
　
　さらに、この考え方はＥＵと加盟国の関係のみに留まらずに発展し、国と地方自治体との関係にも、地方自治体と地域あるいはＮＰＯとの関係にも適応されていく。いまやヨーロッパ統合の進展と共に、地域や都市の役割の増大といった傾向がさまざまな形で起きている。まさにローカル化はグローバル化に対応して進展し「国家の影響力を刷新」しようとしているのである。
　
　イギリス、ブレア政権のシンクタンクのひとつ「DEMOS=デモス」が、９７年に発表した報告書「The rise of the social entreprenerur＝社会企業家の台頭」によれば、問題は次のように発想されている。
　
　「人々は、福祉のためにもっと税金を払うことには抵抗する。しかし、社会のセーフティ・ネットが失われることにも反対する。」
　
　周知のように、既存の社会システムがある種のこう着状態にあると、人びとには理解されている。しかしサッチャー政権が行ってきたように、コストを削減し、サービスを低下させるだけでは、社会の不安をかき立て、人びとの同意は得られない。
　
　ではどうするのか。

　「人々を貧困と依存の状態にとどめおく現在のシステムとは違う、問題解決型の福祉システム、アクティブな福祉システム」（引用は『社会起業家』PHP新書、町田洋次から）を作り出さなければならない。デモスが「社会起業家」に注目した理由はまさにここにある。社会の現場にあって、人びとの生活に最も近いところで、その矛盾を実践的に解決していくために、調査し、研究し、提案をしていく組織が必要だ。
　
　既存の社会システムの閉塞性を打破していくために、政治権力を獲得して社会変革を目指すという発想も必要なことである。人々の不満を政党が上手に吸収すれば、サッチャー保守党が破れたように、政権交代は可能かもしれない。
　
　しかし、新しい社会システムを構想できなければ、社会のニーズにこたえたことにはならない。だからこそ、あたらしい発想で、新しいシステムを築き、実践的に問題解決を図っていかなければならない。このような考え方は、ブレア政権発足時の特別顧問団に共通する考え方だったようだ。
　
　日本でこの役割を担いうる組織の一つがＮＰＯであることは間違いない。
　
　行政が撤退していく福祉、教育、環境、まちづくりといった分野の空白に、私人に近い自由度を最大限に生かし、そのスキマを埋めるかのごとく活動を展開し、行政から資金を得てもけしてそれに甘んじず、自立の精神を貫き、社会変革のための提案を可能な限り人びとの生活に近い分野から行っていく。それができるのもＮＰＯの特徴に他ならない。
　
　

　水車小屋の夢
　
　　　　　　　　　　　　　　　　　　ふじみ野市議　鈴木啓太郎
　
　小学生の頃、私の一家は東京三鷹市の井の頭で暮らしていたのですが、隣に住んでいた大家さんが飯塚さんという方で、流通関係の会社の社長をしていました。
　
　飯塚さんは１５年前、仕事から退くと、居宅を処分して、山梨のとある山間部に土地を求め、農業をやりたいと申し入れます。地域の人たちは相当にとまどったうえで、飯塚さんを受け入れることを決めます。
　
　そこから飯塚さんの新しい人生が始まるのですが、私は３年に一度、２年に一度と訪ねていくうちに、徐々にその魅力に引きつけられ、居心地の良さを味わっていくようになりました。
　
　飯塚さんはまず、敷地を流れる小さな沢を利用して水車小屋を建てました。その水車には二本の杵と木製の歯車が付いていて、石臼を回します。杵で米や麦を搗（つ）き、臼で粉をひくことができるのです。そば打ちの免許皆伝級の腕前を持つ飯塚さんは、そばを栽培し、臼でひくことが何よりの目標でした。電気を使う製粉器では、味が壊れてしまうということもありましたが、水車という日本古来の動力を生活の中に復活させたかったのだそうです。
　
　周囲の人の薦めもあって、田んぼを借り、古代米である黒米を作付けします。農薬を使わず、田んぼにはワラを敷いて、冬も水を入れ微生物を育てる農法を採用しました。こうしてできた黒米はすぐそばの「道の駅」で特産品として売られるようになりました。それから大麦の栽培、炭焼きと挑戦を続けていくのです。
　
　８０歳になった飯塚さんは、「あと５年間生きていたら」と私に語ります。「下流の町場にある水車を復活して村人が活用できるようにしたい」。そのために各地の水車を訪ね、技術を掘り起こし、若い宮大工を説得して、その独特の工法を体得してもらうように働きかけていきます。
　
　飯塚さんの田舎暮らしは、一見すれば普通の生活ですが、その気持ちの中にはいつでも「やりたいこと」でいっぱいです。私なりに解釈すると、ここ半世紀の間に私たちが失ってしまった生き方、自然とともにあった暮らしの良さを、次世代に残したいという想いを強く感じます。採算を度外視する姿勢は、独りよがりの自己満足に見えるかもしれませんが、ひょっとすると、これは世の中を変える力になるのではないか。そんなふうに、私にも思えるようになりました。
　
　最初はちょっとした手伝いのつもりだったのですが、そういう想いが強くなると、夏に一度が、毎月に一度になり、いまでは時間の許す限り通って、なれない農作業の世界に引き込まれてしまうことになりました。
　私は地方政治に身を置いて、議論や書類のやりとりで世の中をよくするために働く毎日ですが、飯塚さんのように、生きることで社会に係わる仕方も大切ではないかと思っています。
　
　

ＮＰＯ法と社会運動の今後
　
　冬になると河川や湖などで目立つようになる雁、鴨、鷺、鶴などの野鳥の大部分が、冬を日本で過ごす渡り鳥だということはみなさんご承知のことだろう。どのくらいの野鳥が海を渡ってくるのか、環境庁は毎年調査結果を明らかにしているが、実はこの調査活動は、環境庁の委託を受けた民間のボランティアによって担われている。
　今年の「ガン・カモ類一斉調査」は例年どおり、関東以北に大雪が降った一月一五日に実施されたが、わたしもこれに参加した。
　
民間ボランティアに依存する行政
　
　私たちの担当したエリアは、近郊河川約一五キロの区間だが、深いところで膝下に達する雪の中を終日歩き回り、留鳥であるカルガモや、ヒドリガモ、尾長ガモ、コガモなどシベリアから海を越えてきた野鳥たち一〇〇〇羽近くをカウントした。このほかにも、大型のアオサギやオオタカなどレッドデーターに絶滅危惧種として数えられる野鳥を見ることができて、残された貴重な自然を守ることの大切さを改めて確信した。
　しかし、ここでいいたいのは環境調査の大切さについてではない。環境庁の実施する調査活動が、民間のボランティアによって担われているということなのだ。
　環境問題に限らず、こうしたボランティア活動の団体をＮＧＯ（Non Government Organization）＝非政府組織、もしくはＮＰＯ（Non Profit Organization）＝非利益組織と呼び、社会福祉や国際援助活動などの分野での活躍が増えている。ボランティア後進国といわれた日本でも阪神大震災後、一年間に一四〇万人がボランティア活動に従事したといわれ、国内でのボランティア活動が大きく見直されるきっかけにもなった。
　ところが昨年の地球温暖化防止京都会議（ＣＯＰ３）には、世界各国から三〇〇〇人のＮＧＯが参加し、ＮＧＯ活動の国際的水準を私たちにも見せつけた。そこでＮＧＯの活動家は、政府代表と同席し、ロビー活動や会議場での発言など、会議の意志決定に対して影響を与えるような活動を繰り広げた。ＮＧＯが、会議の席上で政府代表と論議をかわすというのは世界の趨勢だという。
　これに対して日本のＮＧＯは何ともお寒いのが実状だ。
　日本政府のＮＧＯ排除の姿勢もかたくなではあるが、その現状を越えて、政府の意志決定に参与しうる影響力を持つＮＧＯはほとんどいない。今のところ、ボランティアといえば私たちの「ガンかも調査」のような行政の下請け的活動をするのがせいぜいである。この違いはどこにあるのだろうか。
　この点を考えていくために、まずは自社さ政権の合意事項のひとつでありながら、なかなか成立しない市民活動促進（ＮＰＯ）法の動きからみておくことにしよう。
　
ＮＰＯ法案の国際比較
　
　それでは、現在の法案ではどのような問題点を見ておくべきだろうか。
　まず、市民活動の範囲から「政治・宗教活動の除外」を明文化していることだ。これでは沖縄の基地撤去を求めたり、政治家や官僚の汚職を追及する、あるいは諌早干拓の中止を求めたりするような、政治、行政への批判などは「市民活動」には含まれないとみなされる可能性がある。
　また、法人格取得のためには、都道府県が「認証」の権限をもち、場合によっては「立ち入り」調査したり、認証を取り消す権限ももっている。所轄官庁の思惑次第で操作可能となり、市民活動の促進どころか、管理統制型の法律だという批判があるほどだ。
　さらに、非営利民間団体がこうした法人格を取得するには、現行民法との整合性を問題にせざるを得ないため、市民団体が一番必要としている税法上の優遇措置、とくに寄付金控除や郵便物の低料金化などは盛り込むことができないのである。
　これらの点は、国際的なＮＰＯ法と比較すると問題点が浮かび上がる。たとえばアメリカでは法人化は州法で定められるが、書類を提出さえすれば、認証されるというのがほとんどだ。税金免除も、非営利で慈善的事業ならば申請に応じて団体のものだけでなく、個人の寄付についても免税となり、それが所得の五〇％まで認められている（米国歳入法）。
　英国では、一九六〇年のチャリティ法で、チャリティ委員会に市民活動団体を登録すれば公益活動団体として認められ、同時に税制上の優遇処置を受けられる（所得税・法人税免除、資本利得税、不動産税も非課税）。さらにコブナント（捺印契約）によって、三年以上の寄付を約束すると寄付にかかった税金（約二五％）が団体に還付されるという仕組みも作られている（『市民公益活動』佐野章二・公人の友社）。
　こうした税制面での優遇策によって、一度ＮＧＯなどに寄付すると、四月の税制申告前にはＮＧＯからの低料金郵送のダイレクトメールが殺到する（『アメリカは環境に優しいのか』諏訪雄三・新評論）のだそうだから、資金面で相当のメリットがあることが分かるだろう。
　これに対して、日本のＮＰＯ法の場合は監督官庁が、内容に立ち入ったり、報酬を受け取る役員の割合を定めたりと、行政側の介入が過度に規定されたものになっているのである。社民党などでは、民法の一般法の改正まで展望することはできない代わりに、付帯決議で将来民法改正を二年後に見据えるという条項を盛り込もうとしているようだが、自民党サイドの抵抗によって実現されるかどうかは分からない。
　ともあれ、こうした現状においてでも、とりあえず法案が可決されれば、幾多のボランティア的な市民活動団体が、社会的に認知された「法人」として登場するのは間違いない。そしてそのことは、社会的にはどのようなインパクトをもつのだろうか。
　この与党案がまとめられていく経過を見ると、自民党は、ボランティアに行政の下請け機関としての活動を求め、市民活動団体の管理・監督を法案の骨子においたのに対し、社民党、民主党はできるだけ幅広く市民団体を法人に取り込んでいくことに眼目をおいているという違いがわかる。
　ここで思い出しておくべきなのが、日本政府によるＮＧＯの意図的な育成政策だ。
　九二年六月にブラジル、リオで開催された「地球サミット」で日本政府はこっぴどい批判を受けたことがある。政府代表からＮＧＯを排除したからである。日本政府が正式に国際会議にＮＧＯの代表を加えたのは、この後、九四年九月の「国際人口・開発会議（カイロ会議）」からだ。この会議を前に、外務省は国内のＮＧＯと会合を開き、今後はＯＤＡ（政府開発援助）について「プロジェクト段階からＮＧＯとの対話を強化する」という言葉を、代表演説の中に盛り込むと伝えたという（『共生の大地』内藤克人・岩波新書）。
　ここから政府の意図的なＮＧＯ育成政策が始まるのだが、その結果「海外協力」活動をしていると称する日本のＮＧＯには、ＪＩＣＡ（国際協力事業団）のプロジェクトによる「半政府組織」が多くを占めており、ＯＤＡ資金に依存するものがほとんどだ。
　昨秋の京都会議で政府は環境ＯＤＡなる新たな途上国援助構想を打ち上げたが、日本のＮＧＯで、こうした政策を批判し得る団体は、グリンピースや反原発団体を除いて皆無に等しい。ＮＧＯの大部分が政府計画へ無批判的に参加し、事業協力をおこなう。つまり「ノン・ガバメント」とはいえない代物になっている。
　周知の通り、ＪＩＣＡは大型の開発事業の計画、開発を担当しており、日本のゼネコンの収益事業に貢献しているのが実態だ。だからもちろん「ノン・プロフィット」ではない。
　政府資金を使い、企業の収益事業に参与するＮＧＯ・ＮＰＯなど、そもそも論理矛盾であり、国際的には「ニセＮＧＯ」としての評価しか受けない。日本のＮＧＯの大部分は、国際社会のダミーとして、いわば「上から」つくられたのであって、反政府的なムーブメント形成が巧妙に回避されているのである。
　こうした日本型ＮＧＯの性格を考えたとき、ＮＰＯ法案成立とともに登場するＮＰＯもまた、行政の下請け業務を担うことを骨子とするだろうということは容易に想像しうることである。高齢化社会を迎えて、資金面でも人材的にも手詰まりに陥った行政当局が、民間活力のひとつとして、「ボランティア」を当て込み、行革の一環としてボランティアの活用をてぐすねひいて待っているというのも実状なのである。
　では私たちはこうした現状に踏まえて、冷ややかに法案の推移を見据える以外ないのだろうか。
　
「政府の欠陥」と「市場の欠陥」
　
　ＮＰＯが早くから社会的に認知されてきた欧米諸国ではいささか事情が違うようだ。
　フィランソロピーが社会的公正の一手段として採用されてきたという歴史的伝統もさることながら、それは「新たな社会運動」という評価を与えられている。何が「新しい」のかといえば、旧来の冷戦構造のもとで成立した運動、たとえば「ベトナム反戦」などに比較して「新しい」とされるのである。
　さて、この社会運動の特性を国際的政治の脈絡でとらえ返すならば、八〇年代以降のネオ・リベラリズム＝新保守主義政治から見ていくべきだろう。新保守主義は、「ケインズ主義的な」アメリカやヨーロッパの公共投資、福祉政策を、政府財政逼迫の根源として批判し、民間活力の登用、減税、規制緩和などを掲げて登場した。
　新保守主義のイデオローグであるフリードマンは、「福祉型国家」を「ニューディールとフェビアン協会の社会主義」と論難する。その場合「福祉型国家」とは二九年恐慌への対策として実現された国家的な需要創出による公共事業投資といった国独資政策や、他方、冷戦期に「社会主義」への対抗上からも実施された社会福祉政策の充実という国家政策を指している。
　これらの政策が「市場の欠陥」に対する国家的な経済への介入、規制を特徴としているとするならば、新保守主義は、福祉国家が必然的に生み出す国家予算の増大、官僚機構の肥大化、財政赤字の拡大といった「政府の欠陥」を批判するものだった。新保守主義にくみせずとも、現代日本の「官僚主導」政治や、ムダの多い環境破壊的な公共投資など「政府の欠陥」の指摘には、それなりの説得力があるというべきだろう。
　しかし、一方で八〇年代の新保守主義による福祉政策への攻撃は、貧富の差を拡大し、ホームレスや失業者の増大といった社会的な荒廃をうみだした。「政府の欠陥」を批判しても、それは「市場の万能」を証明したわけではない。それは改めて「市場の欠陥」を知らしめたのである。
　これらのことは、アメリカでの共和党の敗北、クリントン政権の登場や、イギリスでの労働党の政権奪回の要因になった。周知のように両者とも新保守主義的政策を完全撤回したわけではなかったが、そのことは一方で、民間活力としての市民参加、情報化、分権化を押し進めるという「効果」をともなったのである。
　特定の政治的イニシアチブが、意識的に市民参加、情報化分権化を「押し進めた」というのは正確な言い方ではない。福祉政策の後退という現実に直面して、七〇年アースデー以降の自然発生的な市民活動が、公共サービスの撤退というエポックを埋め込むように成長したのである。
　この様子はアメリカのジャーナリスト、ハリー・ボイドの『裏庭の革命』（一九八〇年）が指摘している。ボイドは新保守主義の台頭の一方、エリートと専門家がもてはやされる風潮に抗して、新しい社会運動と民主主義が「国中に波立ちはじめた」とのべている。具体的には、住民のコミュニティ組織、協同組合、自発的な女性の検診、地域メディア、健康のためのプログラムなどだ。
　ところで、ここで注目したいのは、これらの運動が「市場の欠陥」にたいして「政府の万能」を求めたのではないという点だ。
　たとえば福祉政策の後退に対して旧来のごとく「政府が保証すべき」という要求を掲げたらどうだろう。それだけでは、改めて「政府の欠陥」を招くことにしかならないのではないか。では「市場の欠陥」も「政府の欠陥」も同時に越えていくにはどうしたらいいのか。
　第一に、旧来主要な生産諸力とみなされていない家庭内労働、福祉労働、慈善活動、健康保持、自然保護といった非営利的な活動の社会的認知をすすめ、促進すること。そのために「スーパーファンド法」（八〇年）や、ＣＥＲＥＳ（環境に責任を持つ経済活動実現のための協議会）による「バルディーズ原則」の採用など、企業に対する積極的な規制、また「情報自由法（ＦＯＩＡ）」「サンシャイン法」など政府情報の徹底的な公開、さらには先に述べた税制面でのＮＰＯへの優遇処置といった社会的システムの転換である。
　ここではアメリカの事例のみを取り上げたが、歯止めなき失業者の増大に見舞われているヨーロッパなどにおいて、非営利部門の拡大はもっとも重要視されている。問い直されているのは、旧来の生産指標による経済評価であり、生産力パラダイムそのものでもあるといえるのだ。
　以上から明らかなように、国際的なＮＧＯは、その名の通り、国境や国家にとらわれないノンガバメントであり、企業的収益のみが社会的富を形成するという考えを否定する、すなわちノンプロフィットであることが通用的なのだ。
　欧米諸国において社会運動が影響力を行使し、組織的にも政治的にも発展したのはその運動のもつ社会的な妥当性、正当性ゆえにほかならない。既成の議会や政党、労働組合といった諸組織が影響力を失っていくのとは反比例して、それは草の根の広がりに支えられ、そのうえで専門性、情報性、独自性といった特質をもつに至った。
　「アメリカでは、政府でも企業でもない非営利セクターが確固たる分野を形成していて、その数は全米で一〇〇を越える。大学、病院、教会、環境保護団体、小規模な住民団体までＮＰＯで働く職員の数は、連邦政府と州職員を足した合計よりも多く、事業規模はＧＮＰの七％、計算の方法によっては一五％にもなるというのだ」（『共生の大地』　内藤克人）。
　ＮＰＯが社会的に影響力を拡大したことで、どのような効用が生み出されたのだろうか。
　「市民活動が自由に組織されてそれが分権的に多様な公共サービスを提供すれば、中央の代議制と官僚制は必要性が少なくなる」。
　「ここでは市民は…直接に〝公共〟に参加する。必要と思う〝公共〟活動を直接に組織する。…多数決によって少数派が封じられない。社会には多様な価値観と活動が保障、促進される」（同）。つまり市民参加、情報化、分権化をキーワードとする公正的正義が生み出されたというわけだ。
　以上を述べただけでは、アメリカを美化しすぎているとの批判を免れないだろう。またＮＧＯやＮＰＯ一般が「理想的」な存在などということもあり得ない。組織の巨大化とともに官僚的腐敗や予算消化の方法など、それにはたくさんの問題点が指摘されている。アメリカの環境ＮＧＯなどの運動の行き詰まりも様々な場面で指摘されている。ただ私たちとしては、次に見ていくようなハーバーマス的視点において、二〇世紀の物質文明を越えていくひとつの方途をここに見いだすことも可能ではないかと問いたいのである。
　
日本型公共性の構造転換を
　
　ユルゲン・ハーバーマスの『公共性の構造転換』（未来社）は、一九六二年の発表以来「公共性」という概念が政治学、社会学で独特の意味が与えられることになったほどの古典的著作である。ここで問題にしたいのは、一九九○年にこの本の新版を発行する際、ハーバーマスが新しい序論を書き加えたことである。いうまでもなく、八九年のヨーロッパの変革（ハーバーマスのことばで言えば「国家社会主義の崩壊」）を経て、それは加えられた。
　ハーバーマスは、ルソーの「一般意志」を「非公共的な意見を根拠にするルソーの民主主義は、結局のところ、世論操作的な実力行使を必要とする」とこの本のなかで批判する。何が真理であるのかを決めるのは、論議する者の間で形成される公共的コンセンサス以外ではない。しかし、そこで「論議」するものと想定されていたのは、旧版では「民主化された団体や政党」に限られていた。これにたいして、ハーバーマスは新版序論で次のような追加をおこなうのである。
　「《市民社会》の制度的な核心をなすのは、自由な意志にもとづく非国家的・非経済的な結合関係である。もっぱら順不同にいくつかの例を挙げれば、教会、文化的なサークル、学術団体をはじめとして、独立したメディア、スポーツ団体、レクリェーション団体、弁論クラブ、市民フォーラム、市民運動があり、さらに同業組合、政党、労働組合、オールタナティブな施設にまで及ぶ」。
　「問題となっているのは意思形成をおこなう結社（アソシエーション）である」。それは「ジャーナリズムの影響力を通じて政治的な効果をもたらす」。それは公共的コミュニケーションに「直接参加」し、「活動を計画し実例をもって討論に寄与」するというのである。
　非国家的、非経済的な結合関係を持つ結社が、公共的コミュニケーションに直接参加するというハーバーマスの想定は、ＮＧＯ／ＮＰＯと呼ばれる社会運動の今日的状況と大きく変わるものではない。この点について、そう異論はないはずだ。また、現在の私たちの運動に引きつけてみても、私たちのいう「知的共同体」に連なるものであるとみることもできるだろう。
　さて、以上にふまえて、ＮＰＯをめぐる議論に立ち戻ることにしよう。
　「市場の欠陥」を管理的な国家行政のシステムで越えていこうとする福祉国家社会にあって、これまでの私たちは、福祉行政のクライアントとして、受給者的存在であったということができる。そこで私たちは、「公益」の義務を負うのは行政、すなわち権力の領域であり、納税という義務を果たしている限り、自己の権利を主張すれば事足りると考えていた。
　ところがいまや福祉行政の決定的後退、さらには高齢化社会の到来や、環境的に循環型でしか成立しない都市生活の時代を迎えて、市民生活の存続すらが脅かされるにいたっている。かくして私たちは、官僚腐敗の追及、福祉後退への論難、給付行政の実現を求めるだけではもはや不十分な時代にたち至っているともいえるのである。
　阪神大震災などの経験知を越える災害は、被災地で無力化した行政の限界を何よりも明らかにした。この限界を突破したのは住民の自主的な活動であり、相互扶助や自治活動の展開である。
　沖縄・名護市の住民投票のごとく、地域的な課題を住民の意思で決定するという分権化の進展も各地で見られる。加えていえば、福祉行政の後退のなかで、相互幇助や共済を旨とする生活ホームづくりや、ワーカーズ・コレクティブなどの試みも頻繁に生まれている。
　それらのひとつひとつは、任意の市民団体にすぎないが、こうした任意の団体相互に成立する議論のもとではじめて「公共性」は存立する。そこでのコンセンサス形成が事態を初めて解決しうるのである。
　旧来の日本的給付行政のもとで、あらかじめ公共的な団体として認知されていたのは、たとえば町会、自治会といった地縁的住民組織である。これらは形骸化し公共的性格はほとんど喪失している。ただ、これらは給付行政にとっての下請け的利用の対象でもあったのであり、そこでの行政的な慣習はＮＰＯ法などの法案形成に顕在化しているといえよう。しかし、そうした「行政権力や貨幣」といった権力の制動をつきやぶる、新しい社会運動の可能性を、この先に見いだしていきたい。
　
解説・ＮＰＯ法の内容
　
　与党法案である「市民活動促進法案」の第一条からその内容を確認しておこう。
　「この法律は、市民活動をおこなう団体に法人格を付与することなどにより、ボランティア活動をはじめとする市民に開かれた自由な社会貢献活動としての市民活動の健全な発展を促進し、もって公益の増進に寄与することを目的とする。」
　では「市民活動」とは何か。この法律では別表を設けて「市民活動」を一二項目に分けている。
　そこでいわれている市民活動とは次のことを指す。
　①保険福祉の増進を図る活動、②社会教育の推進を図る活動、③まちづくりの推進を図る活動、④文化、芸術またはスポーツの振興を図る活動、⑤地球環境の保全を図る活動、⑥災害時の救援の活動、⑦地域安全活動、⑧人権の擁護または平和の推進を図る活動、⑨国際協力の活動、⑩男女共同参画社会の形成の促進を図る活動、⑪子どもの健全育成を図る活動、⑫以上の団体の活動の連絡、助言、援助の活動というものだ。