2006年09月07日
ＮＰＯ法と社会運動の今後
ＮＰＯ法と社会運動の今後
冬になると河川や湖などで目立つようになる雁、鴨、鷺、鶴などの野鳥の大部分が、冬を日本で過ごす渡り鳥だということはみなさんご承知のことだろう。どのくらいの野鳥が海を渡ってくるのか、環境庁は毎年調査結果を明らかにしているが、実はこの調査活動は、環境庁の委託を受けた民間のボランティアによって担われている。
今年の「ガン・カモ類一斉調査」は例年どおり、関東以北に大雪が降った一月一五日に実施されたが、わたしもこれに参加した。
民間ボランティアに依存する行政
私たちの担当したエリアは、近郊河川約一五キロの区間だが、深いところで膝下に達する雪の中を終日歩き回り、留鳥であるカルガモや、ヒドリガモ、尾長ガモ、コガモなどシベリアから海を越えてきた野鳥たち一〇〇〇羽近くをカウントした。このほかにも、大型のアオサギやオオタカなどレッドデーターに絶滅危惧種として数えられる野鳥を見ることができて、残された貴重な自然を守ることの大切さを改めて確信した。
しかし、ここでいいたいのは環境調査の大切さについてではない。環境庁の実施する調査活動が、民間のボランティアによって担われているということなのだ。
環境問題に限らず、こうしたボランティア活動の団体をＮＧＯ（Non Government Organization）＝非政府組織、もしくはＮＰＯ（Non Profit Organization）＝非利益組織と呼び、社会福祉や国際援助活動などの分野での活躍が増えている。ボランティア後進国といわれた日本でも阪神大震災後、一年間に一四〇万人がボランティア活動に従事したといわれ、国内でのボランティア活動が大きく見直されるきっかけにもなった。
ところが昨年の地球温暖化防止京都会議（ＣＯＰ３）には、世界各国から三〇〇〇人のＮＧＯが参加し、ＮＧＯ活動の国際的水準を私たちにも見せつけた。そこでＮＧＯの活動家は、政府代表と同席し、ロビー活動や会議場での発言など、会議の意志決定に対して影響を与えるような活動を繰り広げた。ＮＧＯが、会議の席上で政府代表と論議をかわすというのは世界の趨勢だという。
これに対して日本のＮＧＯは何ともお寒いのが実状だ。
日本政府のＮＧＯ排除の姿勢もかたくなではあるが、その現状を越えて、政府の意志決定に参与しうる影響力を持つＮＧＯはほとんどいない。今のところ、ボランティアといえば私たちの「ガンかも調査」のような行政の下請け的活動をするのがせいぜいである。この違いはどこにあるのだろうか。
この点を考えていくために、まずは自社さ政権の合意事項のひとつでありながら、なかなか成立しない市民活動促進（ＮＰＯ）法の動きからみておくことにしよう。
ＮＰＯ法案の国際比較
それでは、現在の法案ではどのような問題点を見ておくべきだろうか。
まず、市民活動の範囲から「政治・宗教活動の除外」を明文化していることだ。これでは沖縄の基地撤去を求めたり、政治家や官僚の汚職を追及する、あるいは諌早干拓の中止を求めたりするような、政治、行政への批判などは「市民活動」には含まれないとみなされる可能性がある。
また、法人格取得のためには、都道府県が「認証」の権限をもち、場合によっては「立ち入り」調査したり、認証を取り消す権限ももっている。所轄官庁の思惑次第で操作可能となり、市民活動の促進どころか、管理統制型の法律だという批判があるほどだ。
さらに、非営利民間団体がこうした法人格を取得するには、現行民法との整合性を問題にせざるを得ないため、市民団体が一番必要としている税法上の優遇措置、とくに寄付金控除や郵便物の低料金化などは盛り込むことができないのである。
これらの点は、国際的なＮＰＯ法と比較すると問題点が浮かび上がる。たとえばアメリカでは法人化は州法で定められるが、書類を提出さえすれば、認証されるというのがほとんどだ。税金免除も、非営利で慈善的事業ならば申請に応じて団体のものだけでなく、個人の寄付についても免税となり、それが所得の五〇％まで認められている（米国歳入法）。
英国では、一九六〇年のチャリティ法で、チャリティ委員会に市民活動団体を登録すれば公益活動団体として認められ、同時に税制上の優遇処置を受けられる（所得税・法人税免除、資本利得税、不動産税も非課税）。さらにコブナント（捺印契約）によって、三年以上の寄付を約束すると寄付にかかった税金（約二五％）が団体に還付されるという仕組みも作られている（『市民公益活動』佐野章二・公人の友社）。
こうした税制面での優遇策によって、一度ＮＧＯなどに寄付すると、四月の税制申告前にはＮＧＯからの低料金郵送のダイレクトメールが殺到する（『アメリカは環境に優しいのか』諏訪雄三・新評論）のだそうだから、資金面で相当のメリットがあることが分かるだろう。
これに対して、日本のＮＰＯ法の場合は監督官庁が、内容に立ち入ったり、報酬を受け取る役員の割合を定めたりと、行政側の介入が過度に規定されたものになっているのである。社民党などでは、民法の一般法の改正まで展望することはできない代わりに、付帯決議で将来民法改正を二年後に見据えるという条項を盛り込もうとしているようだが、自民党サイドの抵抗によって実現されるかどうかは分からない。
ともあれ、こうした現状においてでも、とりあえず法案が可決されれば、幾多のボランティア的な市民活動団体が、社会的に認知された「法人」として登場するのは間違いない。そしてそのことは、社会的にはどのようなインパクトをもつのだろうか。
この与党案がまとめられていく経過を見ると、自民党は、ボランティアに行政の下請け機関としての活動を求め、市民活動団体の管理・監督を法案の骨子においたのに対し、社民党、民主党はできるだけ幅広く市民団体を法人に取り込んでいくことに眼目をおいているという違いがわかる。
ここで思い出しておくべきなのが、日本政府によるＮＧＯの意図的な育成政策だ。
九二年六月にブラジル、リオで開催された「地球サミット」で日本政府はこっぴどい批判を受けたことがある。政府代表からＮＧＯを排除したからである。日本政府が正式に国際会議にＮＧＯの代表を加えたのは、この後、九四年九月の「国際人口・開発会議（カイロ会議）」からだ。この会議を前に、外務省は国内のＮＧＯと会合を開き、今後はＯＤＡ（政府開発援助）について「プロジェクト段階からＮＧＯとの対話を強化する」という言葉を、代表演説の中に盛り込むと伝えたという（『共生の大地』内藤克人・岩波新書）。
ここから政府の意図的なＮＧＯ育成政策が始まるのだが、その結果「海外協力」活動をしていると称する日本のＮＧＯには、ＪＩＣＡ（国際協力事業団）のプロジェクトによる「半政府組織」が多くを占めており、ＯＤＡ資金に依存するものがほとんどだ。
昨秋の京都会議で政府は環境ＯＤＡなる新たな途上国援助構想を打ち上げたが、日本のＮＧＯで、こうした政策を批判し得る団体は、グリンピースや反原発団体を除いて皆無に等しい。ＮＧＯの大部分が政府計画へ無批判的に参加し、事業協力をおこなう。つまり「ノン・ガバメント」とはいえない代物になっている。
周知の通り、ＪＩＣＡは大型の開発事業の計画、開発を担当しており、日本のゼネコンの収益事業に貢献しているのが実態だ。だからもちろん「ノン・プロフィット」ではない。
政府資金を使い、企業の収益事業に参与するＮＧＯ・ＮＰＯなど、そもそも論理矛盾であり、国際的には「ニセＮＧＯ」としての評価しか受けない。日本のＮＧＯの大部分は、国際社会のダミーとして、いわば「上から」つくられたのであって、反政府的なムーブメント形成が巧妙に回避されているのである。
こうした日本型ＮＧＯの性格を考えたとき、ＮＰＯ法案成立とともに登場するＮＰＯもまた、行政の下請け業務を担うことを骨子とするだろうということは容易に想像しうることである。高齢化社会を迎えて、資金面でも人材的にも手詰まりに陥った行政当局が、民間活力のひとつとして、「ボランティア」を当て込み、行革の一環としてボランティアの活用をてぐすねひいて待っているというのも実状なのである。
では私たちはこうした現状に踏まえて、冷ややかに法案の推移を見据える以外ないのだろうか。
「政府の欠陥」と「市場の欠陥」
ＮＰＯが早くから社会的に認知されてきた欧米諸国ではいささか事情が違うようだ。
フィランソロピーが社会的公正の一手段として採用されてきたという歴史的伝統もさることながら、それは「新たな社会運動」という評価を与えられている。何が「新しい」のかといえば、旧来の冷戦構造のもとで成立した運動、たとえば「ベトナム反戦」などに比較して「新しい」とされるのである。
さて、この社会運動の特性を国際的政治の脈絡でとらえ返すならば、八〇年代以降のネオ・リベラリズム＝新保守主義政治から見ていくべきだろう。新保守主義は、「ケインズ主義的な」アメリカやヨーロッパの公共投資、福祉政策を、政府財政逼迫の根源として批判し、民間活力の登用、減税、規制緩和などを掲げて登場した。
新保守主義のイデオローグであるフリードマンは、「福祉型国家」を「ニューディールとフェビアン協会の社会主義」と論難する。その場合「福祉型国家」とは二九年恐慌への対策として実現された国家的な需要創出による公共事業投資といった国独資政策や、他方、冷戦期に「社会主義」への対抗上からも実施された社会福祉政策の充実という国家政策を指している。
これらの政策が「市場の欠陥」に対する国家的な経済への介入、規制を特徴としているとするならば、新保守主義は、福祉国家が必然的に生み出す国家予算の増大、官僚機構の肥大化、財政赤字の拡大といった「政府の欠陥」を批判するものだった。新保守主義にくみせずとも、現代日本の「官僚主導」政治や、ムダの多い環境破壊的な公共投資など「政府の欠陥」の指摘には、それなりの説得力があるというべきだろう。
しかし、一方で八〇年代の新保守主義による福祉政策への攻撃は、貧富の差を拡大し、ホームレスや失業者の増大といった社会的な荒廃をうみだした。「政府の欠陥」を批判しても、それは「市場の万能」を証明したわけではない。それは改めて「市場の欠陥」を知らしめたのである。
これらのことは、アメリカでの共和党の敗北、クリントン政権の登場や、イギリスでの労働党の政権奪回の要因になった。周知のように両者とも新保守主義的政策を完全撤回したわけではなかったが、そのことは一方で、民間活力としての市民参加、情報化、分権化を押し進めるという「効果」をともなったのである。
特定の政治的イニシアチブが、意識的に市民参加、情報化分権化を「押し進めた」というのは正確な言い方ではない。福祉政策の後退という現実に直面して、七〇年アースデー以降の自然発生的な市民活動が、公共サービスの撤退というエポックを埋め込むように成長したのである。
この様子はアメリカのジャーナリスト、ハリー・ボイドの『裏庭の革命』（一九八〇年）が指摘している。ボイドは新保守主義の台頭の一方、エリートと専門家がもてはやされる風潮に抗して、新しい社会運動と民主主義が「国中に波立ちはじめた」とのべている。具体的には、住民のコミュニティ組織、協同組合、自発的な女性の検診、地域メディア、健康のためのプログラムなどだ。
ところで、ここで注目したいのは、これらの運動が「市場の欠陥」にたいして「政府の万能」を求めたのではないという点だ。
たとえば福祉政策の後退に対して旧来のごとく「政府が保証すべき」という要求を掲げたらどうだろう。それだけでは、改めて「政府の欠陥」を招くことにしかならないのではないか。では「市場の欠陥」も「政府の欠陥」も同時に越えていくにはどうしたらいいのか。
第一に、旧来主要な生産諸力とみなされていない家庭内労働、福祉労働、慈善活動、健康保持、自然保護といった非営利的な活動の社会的認知をすすめ、促進すること。そのために「スーパーファンド法」（八〇年）や、ＣＥＲＥＳ（環境に責任を持つ経済活動実現のための協議会）による「バルディーズ原則」の採用など、企業に対する積極的な規制、また「情報自由法（ＦＯＩＡ）」「サンシャイン法」など政府情報の徹底的な公開、さらには先に述べた税制面でのＮＰＯへの優遇処置といった社会的システムの転換である。
ここではアメリカの事例のみを取り上げたが、歯止めなき失業者の増大に見舞われているヨーロッパなどにおいて、非営利部門の拡大はもっとも重要視されている。問い直されているのは、旧来の生産指標による経済評価であり、生産力パラダイムそのものでもあるといえるのだ。
以上から明らかなように、国際的なＮＧＯは、その名の通り、国境や国家にとらわれないノンガバメントであり、企業的収益のみが社会的富を形成するという考えを否定する、すなわちノンプロフィットであることが通用的なのだ。
欧米諸国において社会運動が影響力を行使し、組織的にも政治的にも発展したのはその運動のもつ社会的な妥当性、正当性ゆえにほかならない。既成の議会や政党、労働組合といった諸組織が影響力を失っていくのとは反比例して、それは草の根の広がりに支えられ、そのうえで専門性、情報性、独自性といった特質をもつに至った。
「アメリカでは、政府でも企業でもない非営利セクターが確固たる分野を形成していて、その数は全米で一〇〇を越える。大学、病院、教会、環境保護団体、小規模な住民団体までＮＰＯで働く職員の数は、連邦政府と州職員を足した合計よりも多く、事業規模はＧＮＰの七％、計算の方法によっては一五％にもなるというのだ」（『共生の大地』 内藤克人）。
ＮＰＯが社会的に影響力を拡大したことで、どのような効用が生み出されたのだろうか。
「市民活動が自由に組織されてそれが分権的に多様な公共サービスを提供すれば、中央の代議制と官僚制は必要性が少なくなる」。
「ここでは市民は…直接に〝公共〟に参加する。必要と思う〝公共〟活動を直接に組織する。…多数決によって少数派が封じられない。社会には多様な価値観と活動が保障、促進される」（同）。つまり市民参加、情報化、分権化をキーワードとする公正的正義が生み出されたというわけだ。
以上を述べただけでは、アメリカを美化しすぎているとの批判を免れないだろう。またＮＧＯやＮＰＯ一般が「理想的」な存在などということもあり得ない。組織の巨大化とともに官僚的腐敗や予算消化の方法など、それにはたくさんの問題点が指摘されている。アメリカの環境ＮＧＯなどの運動の行き詰まりも様々な場面で指摘されている。ただ私たちとしては、次に見ていくようなハーバーマス的視点において、二〇世紀の物質文明を越えていくひとつの方途をここに見いだすことも可能ではないかと問いたいのである。
日本型公共性の構造転換を
ユルゲン・ハーバーマスの『公共性の構造転換』（未来社）は、一九六二年の発表以来「公共性」という概念が政治学、社会学で独特の意味が与えられることになったほどの古典的著作である。ここで問題にしたいのは、一九九○年にこの本の新版を発行する際、ハーバーマスが新しい序論を書き加えたことである。いうまでもなく、八九年のヨーロッパの変革（ハーバーマスのことばで言えば「国家社会主義の崩壊」）を経て、それは加えられた。
ハーバーマスは、ルソーの「一般意志」を「非公共的な意見を根拠にするルソーの民主主義は、結局のところ、世論操作的な実力行使を必要とする」とこの本のなかで批判する。何が真理であるのかを決めるのは、論議する者の間で形成される公共的コンセンサス以外ではない。しかし、そこで「論議」するものと想定されていたのは、旧版では「民主化された団体や政党」に限られていた。これにたいして、ハーバーマスは新版序論で次のような追加をおこなうのである。
「《市民社会》の制度的な核心をなすのは、自由な意志にもとづく非国家的・非経済的な結合関係である。もっぱら順不同にいくつかの例を挙げれば、教会、文化的なサークル、学術団体をはじめとして、独立したメディア、スポーツ団体、レクリェーション団体、弁論クラブ、市民フォーラム、市民運動があり、さらに同業組合、政党、労働組合、オールタナティブな施設にまで及ぶ」。
「問題となっているのは意思形成をおこなう結社（アソシエーション）である」。それは「ジャーナリズムの影響力を通じて政治的な効果をもたらす」。それは公共的コミュニケーションに「直接参加」し、「活動を計画し実例をもって討論に寄与」するというのである。
非国家的、非経済的な結合関係を持つ結社が、公共的コミュニケーションに直接参加するというハーバーマスの想定は、ＮＧＯ／ＮＰＯと呼ばれる社会運動の今日的状況と大きく変わるものではない。この点について、そう異論はないはずだ。また、現在の私たちの運動に引きつけてみても、私たちのいう「知的共同体」に連なるものであるとみることもできるだろう。
さて、以上にふまえて、ＮＰＯをめぐる議論に立ち戻ることにしよう。
「市場の欠陥」を管理的な国家行政のシステムで越えていこうとする福祉国家社会にあって、これまでの私たちは、福祉行政のクライアントとして、受給者的存在であったということができる。そこで私たちは、「公益」の義務を負うのは行政、すなわち権力の領域であり、納税という義務を果たしている限り、自己の権利を主張すれば事足りると考えていた。
ところがいまや福祉行政の決定的後退、さらには高齢化社会の到来や、環境的に循環型でしか成立しない都市生活の時代を迎えて、市民生活の存続すらが脅かされるにいたっている。かくして私たちは、官僚腐敗の追及、福祉後退への論難、給付行政の実現を求めるだけではもはや不十分な時代にたち至っているともいえるのである。
阪神大震災などの経験知を越える災害は、被災地で無力化した行政の限界を何よりも明らかにした。この限界を突破したのは住民の自主的な活動であり、相互扶助や自治活動の展開である。
沖縄・名護市の住民投票のごとく、地域的な課題を住民の意思で決定するという分権化の進展も各地で見られる。加えていえば、福祉行政の後退のなかで、相互幇助や共済を旨とする生活ホームづくりや、ワーカーズ・コレクティブなどの試みも頻繁に生まれている。
それらのひとつひとつは、任意の市民団体にすぎないが、こうした任意の団体相互に成立する議論のもとではじめて「公共性」は存立する。そこでのコンセンサス形成が事態を初めて解決しうるのである。
旧来の日本的給付行政のもとで、あらかじめ公共的な団体として認知されていたのは、たとえば町会、自治会といった地縁的住民組織である。これらは形骸化し公共的性格はほとんど喪失している。ただ、これらは給付行政にとっての下請け的利用の対象でもあったのであり、そこでの行政的な慣習はＮＰＯ法などの法案形成に顕在化しているといえよう。しかし、そうした「行政権力や貨幣」といった権力の制動をつきやぶる、新しい社会運動の可能性を、この先に見いだしていきたい。
解説・ＮＰＯ法の内容
与党法案である「市民活動促進法案」の第一条からその内容を確認しておこう。
「この法律は、市民活動をおこなう団体に法人格を付与することなどにより、ボランティア活動をはじめとする市民に開かれた自由な社会貢献活動としての市民活動の健全な発展を促進し、もって公益の増進に寄与することを目的とする。」
では「市民活動」とは何か。この法律では別表を設けて「市民活動」を一二項目に分けている。
そこでいわれている市民活動とは次のことを指す。
①保険福祉の増進を図る活動、②社会教育の推進を図る活動、③まちづくりの推進を図る活動、④文化、芸術またはスポーツの振興を図る活動、⑤地球環境の保全を図る活動、⑥災害時の救援の活動、⑦地域安全活動、⑧人権の擁護または平和の推進を図る活動、⑨国際協力の活動、⑩男女共同参画社会の形成の促進を図る活動、⑪子どもの健全育成を図る活動、⑫以上の団体の活動の連絡、助言、援助の活動というものだ。
